حذف یارانه ها، غفلت یا شجاعت؟

شاید بتوان تصویب لایحه هدفمندسازی یارانه ها را مهم ترین رویداد اقتصادی سال جاری بلکه چهار سال اخیر دانست. طراحان این سیاست تلاش کرده اند آن را طرحی ملی از زنجیره به هم پیوسته سیاست های تحول اقتصادی یا اصلاح ساختار معرفی کنند و در گفته های متناقضی از یک سال و نیم تا سه سال پشتوانه کارشناسی آن سخن گفته اند. همچنین مهم ترین انگیزه و نیز پشتوانه اجرایی این سیاست را شجاعت بی مانند و بی سابقه دولت کنونی اعلام کرده و از آن با افتخار و ابتهاج بسیار به عنوان برتری این دولت بر دولت های پیشین یاد کرده اند. اینک نه تنها کارشناسان حوزه های اقتصادی و اجتماعی بلکه بسیاری از مردم درک روشنی از تبار، پیشینه، دوره زمانی اجرا، سیر تحول پرداخت یارانه ها و کاهش آن و اینک حذف آن و نیز آثار و پیامدهای فردی و اجتماعی آن دارند. سیاست حذف یارانه های دولتی یکی از ۱۳ سیاست مشهور به تعدیل اقتصادی است که در دهه۱۹۸۰و نیمه اول ۱۹۹۰ با طراحی و توصیه بانک جهانی و صندوق بین المللی پول و به عنوان شرط اخذ وام های این دو نهاد در بیش از ۱۰۰ کشور در حال توسعه اجرا شد.

"شاید بتوان تصویب لایحه هدفمندسازی یارانه ها را مهم ترین رویداد اقتصادی سال جاری بلکه چهار سال اخیر دانست"این برنامه به اعتبار دور قابل توجه اجرای آن (۱۵سال از شش دهه برنامه ریزی توسعه پس از جنگ جهانی دوم)، گستردگی جغرافیایی (اجرا در بیش از ۱۰۰ کشور در حال توسعه)، گستردگی، عمق و طولانی مدت بودن آثار و پیامدهای آن، از اهمیت بسیاری برای نقد و ارزشیابی نزد کارشناسان اقتصادی و اجتماعی برخوردار است. سیاست های تعدیل ساختاری که در دوره اجماع واشنگتنی و مبتنی بر رویکرد نئولیبرال اقتصادی اجرا شد، مدعی دستیابی به دو هدف تعادل در بودجه دولت و تعادل در تراز پرداخت ها بود و کاهش مخارج دولتی با تاکید ویژه بر حذف یارانه ها، کاهش تقاضا، کاهش ارزش پول ملی و... سیاست های مناسب برای دستیابی به دو هدف مذکور تلقی می شدند. ۱۳ سیاست تعدیل در سه دسته اصلی محدودسازی تقاضا (از طریق حذف یارانه ها و کاهش مخارج دولتی و کنترل دستمزد واقعی)، انتقال به اقتصاد بازار و ادغام در بازارهای جهانی (از طریق تعدیل دائمی نرخ ارز) و بهبود عرضه بلندمدت (از طریق اصلاحات مالی و آزادسازی تجاری) طبقه بندی می شوند. دسته اول (به جز حذف یارانه ها) در اغلب کشورهای مجری تعدیل، دسته دوم از سیاست ها (سیاست های انتقال) که به شدت مورد تاکید صندوق بین المللی پول بود، در نیمی از کشورها و دسته سوم از سیاست ها در تعداد کمی از کشورهای مجری تعدیل اجرا شد.

اما افراطی ترین سیاست تعدیل، حذف یا کاهش یارانه های دولتی است که در چارچوب خنثی سازی مفاهیم، هدفمندسازی یارانه ها نام گرفته است. به عبارت دیگر، حذف یارانه های دولتی در حد افراطی سیاست های تعدیل ساختاری قرارگرفته است و به علت پیچیدگی و گستردگی و عمق ابعاد و آثار آن، تنها در تعداد کمی از کشورها پیگیری و اجرا شد. در این کشورها نیز دو گرایش چپگرا و راستگرا در حذف یارانه های دولتی مشهود است. در گرایش چپگرا، یارانه هایی حذف شدند که گروه های پردرآمد یا کالاهای غیرضروری (لوکس) را دربرمی گرفت و در گرایش راستگرا، یارانه های گروه های کم درآمد یا کالاهای اساسی و ضروری (مانند نان و مواد غذایی، دارو، انرژی و...) از مخارج دولتی حذف شدند. ارزیابی های متعددی از مجموعه سیاست های تعدیل و به ویژه حذف یارانه ها توسط نهادها و کارشناسان با رویکردهای مختلفی انجام شده است که مهم ترین آنها، ارزیابی های نهادهای بین المللی به ویژه طراح اصلی این سیاست ها یعنی بانک جهانی است.

"همچنین مهم ترین انگیزه و نیز پشتوانه اجرایی این سیاست را شجاعت بی مانند و بی سابقه دولت کنونی اعلام کرده و از آن با افتخار و ابتهاج بسیار به عنوان برتری این دولت بر دولت های پیشین یاد کرده اند"بخش زیادی از این ارزیابی ها به طور مستقل به زبان فارسی ترجمه شده یا در مقالات و کتاب های تالیف شده مورد استناد و اشاره قرارگرفته است. این ارزیابی ها از حیث روش دامنه یی گسترده از روش های مقایسه یی پیش و پس از اجرا یا با وجود سیاست و بدون آن تا شبیه سازی های سیستمی را دربردارد و از حیث موضوع نیز ابعاد مختلفی از سیاست حذف یارانه های دولتی را پوشش داده اند. برخی از آنها ناظر بر زمینه ها و مقدمات حقوقی، مالی و سازمانی لازم برای شکل گیری بستر مناسب و اجرای کم عارضه تر این سیاست بر مبنای بازخوانی و مقایسه تجربه های مختلف اند. برخی از آنها الزامات سیاستی، پیوستگی، توالی و چگونگی اجرای سیاست را مورد توجه قرار داده اند و برخی نیز آثار و پیامدهای آن را. این سیاست باید در چارچوب یک راهبرد ملی فقرزدایی بومی شده و با ملاحظات اجتماعی و محلی کشور (و حتی منطقه)، محل اجرا، توجه به ابعاد انسانی و اخلاقی از جمله حفظ کرامت و عزت نفس انسانی، حفظ سرمایه اجتماعی و تعلقات و پیوستگی های اجتماعی و فرهنگی، دسترسی و تامین نیازهای اساسی و...

به اجرا درآید. بر اساس این تجارب بهترین زمان برای اجرای این سیاست زمانی است که بالاترین نرخ رشد اقتصادی، پایین ترین نرخ تورم، بهترین شرایط درآمدی و ذخایر مالی برای پشتیبانی کافی از این سیاست و با بالاترین سطح از مشروعیت و ثبات سیاسی و اجتماعی، بالاترین سطح از کارآمدی و انسجام و بالاترین سطح از شفافیت سلامت و انضباط مالی و شایستگی اداری و کارشناسی حاکم باشد. وجود یک نظام قدرتمند و فراگیر تامین اجتماعی، قوانین و نهادهای نظارتی نیرومند برای جلوگیری از اعمال فشار گروه های ذی نفوذ متشکلی است که تلاش می کنند جریان منابع این سیاست را به سود خود هدایت کنند. مهم تر از همه، اجرای این سیاست در گرو شکل گیری یک نظام آمار و اطلاعات بسیار موثق، بی طرف و دائماً به روزشونده و شفافی است که جریان دائمی ورود افراد و گروه ها به انباره فقر و خروج از آن را مورد مراقبت قرار دهد و با کمترین اشتباه و تعللی هر فرد تازه فقیرشده یی را شناسایی کند و تحت پوشش و حمایت قرار دهد. بی توجهی به زمینه ها و مقدمات پیش گفته و ملاحظات مهم سیاستی، منجر به آن شد که بخش زیادی از آثار و پیامدهای مخرب برنامه تعدیل از اجرای این سیاست ایجاد شود.

"اما افراطی ترین سیاست تعدیل، حذف یا کاهش یارانه های دولتی است که در چارچوب خنثی سازی مفاهیم، هدفمندسازی یارانه ها نام گرفته است"این پیامدها، دامنه گسترده یی چون نرخ های بی سابقه تورم، افزایش جدی شمار و نسبت فقیران از جمعیت، بی ثباتی ها، افزایش شدید نابرابری، محرومیت گسترده گروه های کم درآمد از غذا، آموزش و بهداشت، افزایش مشاغل غیررسمی، کودکان کار و... را دربرداشت. اجرای شتاب زده این سیاست منجر به آن شد که از دوره اجرای آن، در ادبیات رسمی نهادهای بین المللی با عبارت هایی چون «دهه از دست رفته» و «دهه فاجعه آفرین» یاد شود. کاهش یارانه های دولتی در آفریقا، هزینه سرانه دانش آموزان ابتدایی را ۲۵ درصد و متوسطه را ۳۵ درصد و در همه کشورهای در حال توسعه هزینه سرانه دانش آموزان را تا۵۰ درصد کاهش داد. این سیاست، مخارج کل دولتی را در امور اجتماعی در کشورهای در حال توسعه، حدود ۱۲ درصد کاهش داد.

این کاهش در برخی از کشورها تا ۳۵ درصد نیز رسیده است در حالی که در مرحله بعدی مخارج کل دولتی را برای تامین نیازهای بخش دولت افزایش داده است. حتی در شرایطی که اطلاعات نسبی مناسبی از گروه ها و خانواده های فقیر وجود داشته، فساد اداری و مالی در کشورهای مجری مانع از رسیدن یارانه نقدی به آنها شده است و با نوسانات درآمدی دولت این پرداخت های ضروری جزء اولین مخارجی بوده که تعلیق یا حذف شده اند. در برخی از موارد، هزینه های طراحی و اجرای این سیاست و ایجاد سازمان و تشکیلات لازم برای آن، هزینه هایی بسیار بیشتر از صرفه جویی های مالی مورد انتظار از اجرای این سیاست بوده است. همچنین درحالی که کاهش هزینه های مالی (هزینه های پرداخت یارانه به گروه های پردرآمد) مهم ترین انگیزه برای پرداخت نقدی یارانه ها بوده، اجرای این سیاست، هزینه هایی بسیار بزرگ تر یعنی هزینه هایی انسانی و بلکه فاجعه یی انسانی در پی داشته است. در جریان اجرای این سیاست، دولت های مجری برای جلب همکاری یا کاهش مخالفت های گروه های فشار و دارای نفوذ که دارای قدرت بالای تشکل یابی و واکنش سریع یا گسترده علیه دولت بوده اند، امتیازات بزرگ و بزرگ تری داده اند اگرچه در ابتدا هدف از حذف یارانه های غیرنقدی، قطع جریان منابع مالی دولت به این گروه ها اعلام شده بود.

"به عبارت دیگر، حذف یارانه های دولتی در حد افراطی سیاست های تعدیل ساختاری قرارگرفته است و به علت پیچیدگی و گستردگی و عمق ابعاد و آثار آن، تنها در تعداد کمی از کشورها پیگیری و اجرا شد"در نهایت این گروه های فقیر و کم درآمد بوده اند که روزبه روز در وضعیتی وخیم تر و در فاصله یی بیشتر از گروه های پردرآمد قرار گرفته اند. این تجربه تلخ اینک پیش روی ما و کسانی است که با افتخار و ابتهاج بسیار، تجربه مجدد آن را در پیش گرفته اند و از آن به عنوان طرحی نو و ابداعی بزرگ یاد و اجرای آن را محصول شجاعت و قاطعیت بی سابقه این دولت اعلام می کنند. آیا واقعاً تلاش غیرمتعارف دولت برای اجرای این سیاست، شجاعت دولتی برخوردار از مقدمات، لوازم و پیش نیازهای این سیاست است یا بی اعتنایی به آن یا غفلت از این تجربه هاست؟ * عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی   منبع: اعتماد