برنامه‌های ششگانه و توسعه ترانزیتی کشور

زیرساخت‌ها مهم‌ترین ابزار توسعه محسوب می‌شوند و سهم موثری در نرخ رشد اقتصادی و تولید ناخالص ملی دارند. یکی از زیرساخت‌های تاثیرگذار در رشد اقتصادی، زیربناهای حمل و نقل در چهار بخش دریایی، هوایی،  جاده‌ای و ریلی است. هر یک از این شقوق در ۴۰ سال گذشته بنا بر سیاست‌گذاری‌ها و لزوم تحقق اهداف اسناد بالادستی از جمله برنامه‌های توسعه و اقتصاد مقاومتی پیشرفت‌هایی داشته‌اند و توانسته‌اند عامل توسعه و رفاه و عدالت اجتماعی باشند. 

در بین این چهار بخش، حمل و نقل جاده‌ای در طول دهه‌های گذشته بیشترین رشد کمّی در زیرساخت ها را داشته‌است؛ به‌طوری‌که در ابتدای سال ۵۷ طول آزادراه‌های کشور ۷۶کیلومتر بوده که با گذشت چهار دهه به  ۲۴۰۱ کیلومتر رسیده و رشد ۳۲ برابر داشته است. همچنین میزان طول بزرگراه‌های کشور در ابتدای پیروزی انقلاب ۳۵ کیلومتر بوده که طبق گزارش‌های رسمی این عدد در سال گذشته به ۱۸۱۲۲ کیلومتر رسیده است یعنی رشد ۵۱۸ برابری.

طول راه‌های اصلی و فرعی هم در چهار دهه گذشته  ۴۷ هزار کیلومتر بوده که به ۶۸ هزار کیلومتر رسیده‌است و رشد حدود ۱.۵ برابری را نشان می‌دهد. همچنین میزان راه‌های روستایی آسفالته در این دوره زمانی مذکور از ۳ هزار کیلومتر به ۱۱۰ هزار کیلومتر رسیده  و رشد ۳۷ برابری داشته‌است.

بخشی از این زیرساخت‌ها طبق دستور و تکلیف تعریف شده در قوانین پنج برنامه توسعه گذشته ایجاد شده‌است. بررسی شش برنامه توسعه در چهل سال گذشته مسیر توسعه حمل‌و نقل جاده‌ای در بخش زیرساخت را نشان می‌دهد. هر چند که در برخی از برنامه‌های توسعه به طور مستقیم با تعیین منابع مالی، از دولت‌ها توسعه زیرساخت‌های جاده‌ای خواسته‌شده اما در برنامه‌هایی هم بدون اشاره به توسعه زیرساخت‌ها تکالیفی بر دوش دولت گذاشته شده که تحقق آن در گروی افزایش زیرساخت‌های جاده‌ای است مانند کاهش تصادفات جاده‌ای یا رشد درآمدهای ترانزیتی که هر دو مورد بدون رشد زیرساخت های جاده‌ای امکان‌پذیر نیست.

آغاز راه‌سازی در دوران بازسازی‌ها   

آغاز برنامه توسعه اول به سال ۶۸ برمی گردد. مهم ترین محور و رویکرد این برنامه بازسازی پس از جنگ است. هر چند بازسازی زیرساخت های درآمدزا از جمله پالایشگاه‌ها و بنادر در اولویت قرار داشت اما زیرساخت‌های جاده‌ای هم از یاد نرفته‌بود.     

در اولین برنامه توسعه کشور به استفاده از موقعیت جغرافیایی در زمینه حمل و نقل بار و مسافر در سطح بین‌المللی به ویژه حمل ونقل هوایی و زمینی و ارائه خدمات ‌ترانزیت پستی و مخابراتی، استفاده از شبکه ماهواره‌ای در حمل و نقل هوایی، دریایی و زمینی و اصلاح ساختار سازمانی حمل و نقل جهت تمرکز تصمیم‌گیری و هدایت امور حمل ونقل برون‌شهری و درون‌شهری اشاره شده‌است و بخش خدمات با تاکید بر رشد زیر بخش حمل ونقل تدوین و تنظیم شده که ماحصل آن آغاز افزایش طول راه های کشور بود.     

اعتبارات در برنامه دوم به زیرساخت‌های راهی رسید

در برنامه دوم جایگاه توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل در بخش جاده تقویت شد به‌طوری‌که تخصیص اعتبارات به طرح‌های عمرانی وزارت راه‌و ترابری وقت هم‌ردیف طرح‌های وزارت نفت قرار گرفت.طبق سند برنامه دوم توسعه تا مبلغ هزار وششصد میلیارد ریال به طرح‌های عمرانی وزارت راه و ترابری باید اختصاص می‌یافت.
یکی از مهم‌ترین بندهای برنامه دوم انتقال دانش فنی و آموزشی در اجرای طرح‌های عمرانی از جمله طرح‌های وزارت راه و ترابری بود که همین بند از برنامه نقطه عطفی در راهسازی کشور محسوب می‌شود چرا که اجازه خرید ماشین‌آلات داده شد و استفاده دستگاه‌ها از توان داخلی کشور در زمینه‌های طراحی‌و مهندسی و اجرا و ساخت و نصب تجهیزات و ماشین آلات از طریق مشارکت با شرکت‌های ایرانی یا واگذاری کار به آنها را مورد توجه قرار گرفت. وضعیت تخصیص اعتبارات و صدور مجوز واردات ماشین‌آلات راهداری و راهسازی باعث ادامه روند افزایش زیرساخت‌های جاده‌ای شد.  

آغاز انقلاب ساخت راه‌های روستایی از برنامه سوم توسعه

تمرکز بر بخش حمل و نقل در برنامه سوم توسعه جدی‌تر شد چرا که در این سند توسعه، یک فصل جداگانه برای بخش حمل‌و نقل و توسعه زیرساخت‌های این حوزه در نظر گرفته‌شد. در ماده ۱۲۷ فصل ۱۷ بخش حمل‌ونقل به وزارت راه و ترابری اجازه داده شد که بخشی از ماشین‌آلات، تجهیزات و اماکنی را که در راستای تحقق سیاست واگذاری، مازاد تشخیص می‌داد براساس آیین‌نامه‌ای مصوب وزارتخانه‌های امور اقتصادی و دارائی، راه و ترابری و سازمان برنامه و بودجه به فروش برساند یا به‌صورت اجاره به پیمانکاران و شرکتهای تعاونی راهداری تشخیص صلاحیت شده واگذار کند.

همچنین دولت موظف شد همه ساله اعتبارات خاصی را در لوایح بودجه به نحوی پیش‌بینی کند تا پس از پایان برنامه سوم، کلیه روستاهای بالای‌بیست خانوار از راه مناسب برخوردار باشند.

این دو دستور برنامه سوم توسعه عامل شروع ورود بخش خصوصی به ایجاد زیرساخت‌ها در بخش حمل و نقل شد و سرعت راهسازی با حضور پیمانکاران بخش خصوصی شدت گرفت. همچنین انقلاب ساخت راه‌های روستایی از همین برنامه سوم در سال ۱۳۷۹ بوده‌است هر چند که در سال‌های بعد انتقاداتی به این سیاست وارد آمد مبنی بر اینکه در حالی که اعتبارت به سمت ساخت راه‌های روستایی هدایت شده کشور با کمبود منابع برای احداث شبکه آزادراهی مواجه است.    

احکام پُر و پیمان برنامه چهارم برای زیرساخت‌های جاده‌ای

برنامه چهارم بندهای پُر و پیمانی در بخش توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل به ویژه وجه جاده‌ای دارد و در بین ۶ برنامه موجود بیشترین تکالیف را در این حوزه برای دولت و دستگاه‌های اجرایی تدوین و تنظیم کرده‌است.  مهم‌ترین تکلیف برنامه چهارم در این بخش تدوین «برنامه توسعه حمل و نقل» است که در ماده ۲۸ قانون به این موضوع تاکید شده‌است و براساس آن برای تقویت اقتصاد حمل و نقل، بهره‌برداری مناسب از موقعیت سرزمینی کشور افزایش ایمنی و سهولت حمل و نقل بار و مسافر، دولت موظف بوده در چارچوب برنامه توسعه حمل و نقل کشور اهداف تعیین شده  را در طول ۵ سال اجرای  برنامه چهارم توسعه محقق کند.  

اولین هدف از تدوین و تصویب برنامه توسعه حمل‌ونقل حذف کامل نقاط سانحه‌خیز شناسایی شده در آزاد راه‌ها، بزرگراه‌ها و راه‌های اصلی کشور بوده‌است. همچنین تکمیل حداقل۵۰درصد شبکه آزادراه و بزرگراه مرتبط کننده مراکز استان‌ها، تکمیل ۱۰۰درصد شبکه گذرگاه‌های شمال-جنوب، شرق-غرب و بزرگراه‌های آسیایی در محدوده کشور، تکمیل حداقل۵۰ درصد شبکه راه‌های اصلی مرتبط کننده مراکز شهرستان‌ها، تکمیل حداقل ۵۰درصد راه‌های فرعی مرتبط کننده مراکز بخش‌ها، تکمیل حداقل ۷۰درصد شبکه راه‌های روستایی مرتبط کننده روستاهایی که بیش از ۱۰۰ خانوار جمعیت دارند و پوشش کامل آزادراه‌های کشور به سامانه کنترل هوشمند(I.T.S) از جمله اهداف تعیین شده در بخش زیرساخت‌های حمل ونقل جاده‌ای دراین برنامه بوده‌است.

همچنین در بخش دیگر نگهداری از زیر بناهای احداث شده حمل و نقل مطابق با استانداردهای جهانی و کاهش حوادث حمل و نقل، از طریق شناسایی نقاط و محورهای حادثه‌خیز جاده‌ها و راه‌های مواصلاتی و کاهش آن به میزان ۵۰درصد تا پایان برنامه چهارم جزو تکالیف دولت تعیین شد، البته مشروط بر اینکه اعتبارات مورد نیاز برای تحقق آن در قالب منابع قابل تخصیص به بخش از سقف‌های تعیین شده این قانون تجاوز نکند.

در فصل دهم با عنوان امنیت ملی هم به بخش زیرساخت‌های جاده‌ای توجه شده‌است، برای مهار جرایم قاچاق کالا و مواد مخدر و ترددهای غیرمجاز و ...به موضوع توسعه خطوط مواصلاتی و راه‌های مرزی تاکید شده‌است. طرح جامع حمل‌ونقل را می‌توان ماحصل تکالیف برنامه ششم توسعه دانست که مهم‌ترین سند چشم‌انداز بخش حمل‎‌ونقل کشور و توسعه زیرساخت‌ها در این بخش محسوب می‌شود.هر چند که طبق قانون برنامه چهارم توسعه این برنامه جامع باید در طی ۵ سال تدوین و تصویب می‌شد اما آن به سرنوشت برخی از طرح‌ها و برنامه‌ها دچار شد و تا کنون عقیم باقی‌مانده‌است.  

شرط برنامه توسعه پنجم برای توسعه زیرساخت‌های جاده‌ای

برنامه پنجم توسعه در بخش زیرساخت‌های حمل‌ونقل جاده‌ای حرف تازه‌ای برای گفتن نداشت. یک بار دیگر مهم‌ترین برنامه چهارم در این حوزه با تغییر عنوان و به نام «طرح جامع حمل و نقل کشور» با هدف پاسخگویی به تقاضاهای بالفعل و بالقوه و دستیابی به جایگاه مناسب در حوزه‌های ایمنی، انرژی، اقتصاد، حمل و نقل و محیط زیست تکرار و تاکید شده که از زمان تصویب طرح جامع، شروع تمام طرح‌های جدید توسعه و ساخت زیربناهای حمل‌و نقل فقط براساس این طرح و در قالب بودجه سنواتی قابل اجرا است. البته این شرط برای اولین بار در برنامه ذکر و بر آن تاکید شد که نشان دهنده محدودیت منابع مالی دولت است.

همچنین در بخش دیگر آمده، دولت موظف‌است ساز و کارهای قانونی لازم برای کاهش سالانه ۱۰درصد میزان تلفات جانی ناشی از تصادفات رانندگی در جاده‌های کشور در طول برنامه را فراهم کند و از این رو احداث، ترمیم و نگهداری و ایمن‌سازی شبکه راه‌های روستایی در دستور کار قرار گرفت.

البته دولت در اجرای این برنامه میان‌مدت توانست عملکرد موفقی داشته باشد چرا که شیب تلفات ناشی از سوانح جاده‌ای نزولی شد و از ۲۷ هزار نفر در سال‌های ۸۸ و ۸۹ به حدود ۱۶ هزار و ۵۰۰ نفر در پایان برنامه پنجم توسعه رسید. اما به هر حال کاهش تصادفات جاده‌ای تکلیفی بود که در سایر برنامه‌ها ذکر شده‌بود.   

صندوق توسعه حمل‌ونقل؛ یادگاری از برنامه ششم توسعه

برنامه ششم توسعه در بخش حمل‌ونقل بر گسترش زیرساخت‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری بخش ریلی تمرکز کرده‌است اما احکام و تکالیفی در حوزه جاده‌ای هم دارد. رهبری در ابلاغیه سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه با تاکید بر اولویتِ ‌بخشِ ریلی و توجه به حوزه‌های راهبردی حمل ونقل و ساختمان خواستار توسعه اقتصاد دریایی جنوب کشور در محور چابهار – خرمشهر با تأکید بر سواحل مکران شدند. همین یک جمله مهم‌ترین ماموریت برنامه ششم در بخش حمل‌و نقل را نشان می‌دهد.

یکی از محوری‌ترین موضوعات برنامه ششم اجرایی شدن پروژه‌های مصوب در ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی بوده‌است که بخش‌های ترانزیت و حمل و نقل هم شامل آن می‌شود.  

همچنین بند تکراری مبنی‌بر اینکه دولت موظف است ساز و کارهـای قـانونی لازم را برای کـــاهش ســـالانه ۱۰درصد از میــزان تلفــات جــانی ناشی از تصادفات رانندگی در جـاده‌هـای کشور فراهم کند، آمده‌است. در بند دیگری از برنامه، دولت مکلف شده ساز و کارهای لازم را برای تحقق افـزایش ســـالانه ۱۰ درصد حجـــم عبـــور (ترانزیت ) خارجی کالا، فراهم کند که برای تحقق این برنامه پروژه‌های تکمیل کریدور جاده‌ای شمال- جنوب و شرق به غرب و کریدور شماره ۱۰ در اولویت قرار گرفت.

می‌توان گفت مهم‌ترین تصمیم برنامه ششم توسعه در بخش حمل و نقل که بخش زیرساخت‌های جاده‌ای را هم در برمی‌گیرد، راه اندازی صندوق توسعه حمل‌ونقل بوده که اساسنامه تشکیل این صندوق پس از تصویب هیات وزیران وارد شورای نگهبان شده‌است. طبق سند برنامه ششم، دولــت مــی‌توانــد صــندوق توسـعه حمـل و نقـل را بـا سـرمایه اولیــه ۱۹۰ هـــــزار میلیـــــارد ریـــــــال از دارایی‌های خـود کـه در اختیـار وزارت راه و شهرسازی، سـازمان هـا و شـرکت‌های تابعــه و وابســته بــه آن قــرار دارد راه‌اندازی کند.

مانند سایر برنامه‌های توسعه، راه‌های روستایی در اولویت بهسازی و احداث قراردارد و در برنامه ششم توسعه هم تامین و تخصـیص اعتبـار مـورد نیـاز جهــت احــداث، بهســازی و آســفالت و نگهــداری راههــای روســتایی روســتاهای بـالای بیسـت خــانوار جمعیـت و منــاطق عشایری تا پایان اجرای قانون برنامه آمده‌است. از این رو بــراســاس تکلیــف قــانونی و برآوردهــای صــورت گرفتــه بــرای نگهــداری راههــای روســتایی باید ۲۰۸۵۳کیلـومتر راه روستایی دارای روکش، بهسازی و نگهداری شـود که در برنامه سال ۹۷، بـا توجـه بـه اعتبـارات ملـی اعلام شده، حدود ۲۰۰۰کیلومتر پـروژه تعریـف و در دستور کارقرار گرفت.

کلی‌گویی آفت اسناد برنامه توسعه در بخش حمل‌ونقل

از مجموع ۳۵۰۰ کیلومتر آزادراه جدید در برنامه وزارت راه‌وشهرسازی  نزدیک به ۱۲۰۰  کیلومتر در دست اجرا قرار دارد. همچنین طبق برنامه، احداث ۱۸ هزار کیلومتر بزرگراه و آزادراه در کشور پیش‌بینی شده که با احداث ۳۵۰۰ کیلومتر آزادراه جدید، انتظار می‌رود، ۱۵۰۰۰ کیلومتر جاده بزرگراهی جدید در کشور احداث شود که البته بخشی از آن در موافقتنامه‌ها قرار دارد.

همچنین از مجموع ۱۵ هزار کیلومتر بزرگراه مورد نیاز کشور، حدود ۷۷۰۰ کیلومتر بزرگراه و راه‌ اصلی در دست اجرا قرار دارد که سالانه نزدیک به ۱۰۰۰ تا ۱۲۰۰ کیلومتر آن تکمیل و به بهره‌برداری می‌رسد.

طبق اعلام وزارت راه وشهرسازی تا پایان سال ۱۴۰۰ با احتساب قطعه یک آزادراه تهران- شمال، ۶ پروژه آزادراهی به بهره برداری می‌رسد که  طول این راه‌ها ۵۸۷ کیلومتراست  و با افتتاح آن‌ها طول آزادراه‌های کشور نزدیک به ۲۵ درصد افزایش می‌یابد.

البته هیچ یک از این اعداد و ارقام در اسناد توسعه نیامده‌است و یکی از مهم‌ترین ایراداتی که به احکام این اسناد در بخش حمل‌ونقل جاده‌ای می‌توان گرفت همین کلی‌گویی‌ها در تعیین اهداف و چشم‌اندازها است که باعث می‌شود نتوان اهرم اجرایی برای آن درنظر گرفت چراکه متولیان امر متعدد هستند و ابهاماتی در این زمینه وجود دارد که این خود عامل محقق نشدن برنامه‌ها است. برای مثال تاکنون خروجی و دستاورد قابل توجهی از اجرای تکلیف راه‌اندازی صندوق توسعه حمل و نقل یا طرح جامع حمل‌ونقل یا توسعه زیرساخت‌های بخش ترانزیت جاده‌ای دیده‌نشده‌است و اساسا این برنامه‌ها و تکالیف هنوز به مرحله اجرا نرسیده‌اند.