سیاستهای لایحه بودجه دولت در سال ۱۳۹۲

 فارس: در این مقاله آمده است: محدودیتها و تنگناهای ایجاد شده در سال ۱۳۹۱ و تداوم آن در سال آینده منجر به آن شده تا در تهیه لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ به مسائل داخلی از دو بعد قوانین و مقررات و همچنین الگوهای اقتصادی شامل اقتصاد مقاومتی، الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت، و عدالت اجتماعی توجه شود. رعایت الزامات اسناد بالادستی مشتمل بر سند چشم انداز، برنامه پنجم توسعه و سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و الگوهای اقتصادی مذکور از رویکردها و سیاست هایی است که در قالب احکام ماده واحده و ارقام جداول بودجه مورد تاکید قرار گرفته اند

محدودیت های منابع بودجه به دلیل تشدید تحریمهای نفتی و مالی بین المللی و عبور از تهدیدهای مذکور در سال ۱۳۹۱، دولت را بر آن داشت تا با استفاده از تجربیات سازنده خود و استفاده از فرصت ها با نگاهی عملیاتی، سیاستهای مالی را به ابزارهای اقتصاد مقاومتی تجهیز نموده و شرایط را در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ در جهت کنترل آثار تحریم ها بر بودجه کشور مهیا کند. این مهم در رویکردها و سیاستهای لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ به شرح ذیل مطمح نظر واقع شده است.

۱- تقویت مولفه های اقتصاد مقاومتی

- کاهش اتکا به درآمدهای نفتی: سهم درآمدهای نفتی از منابع عمومی دولت از ۴/۴۹ درصد در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ به ۵/۳۹ درصد کاهش یافته است. این در حالی است که سهم درآمدهای عمومی در تأمین اعتبارات هزینه ای نیز از ۶۵ درصد در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ به ۷۶ درصد در لایحه بودجه سال آینده بهبود یافته است.

"1- تقویت مولفه های اقتصاد مقاومتی - کاهش اتکا به درآمدهای نفتی: سهم درآمدهای نفتی از منابع عمومی دولت از ۴/۴۹ درصد در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ به ۵/۳۹ درصد کاهش یافته است"

- اجرای طرحهای عمرانی با مشارکت بخشهای غیر دولتی: استفاده از ظرفیتهای مالی و فنی بخش خصوصی برای اجرای طرحهای عمرانی از طریق قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی (بند ۹۰).

۲- اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی

- واگذاری شرکتهای خارج از جداول (۱) و (۲) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴)- (بند ۲-۱۳)

- تکمیل پروژه های عمرانی نیمه تمام (بند ۱۸)

- خرید خدمات از بخش غیر دولتی از محل کاهش اعتبارات دستگاههای اجرایی (بند ۱۷)

- واگذاری سهام تا سقف ۳۶۲۰۰۰ میلیارد ریال و حذف ۱۸۵ شرکت دولتی

۳- عدالت اجتماعی

- تداوم اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها و افزایش سهم بخش خانوار در برخورداری از عواید حاصل از هدفمند سازی از ۴۰۰۰۰۰ میلیارد ریال در سال ۱۳۹۱ به ۹۰۰۰۰۰ میلیارد ریال

- اختصاص اعتبار برای تامین مابه التفاوت نرخ ارز جهت واردات کالاهای اساسی و دارو

- رفع تفاوتها و تبعیض موجود بین دستگاههای ملی و استانی در پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان

- افزایش سهم استانها از اعتبارات عمرانی

۴- حمایت از تولید و سرمایه گذاری، ارتقا شفافیت و ثبات بازار ارز و ...

- استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای تکمیل طرحهای نیمه تمام عمرانی (بند ۷)

- بازپرداخت بخشی از مطالبات پیمانکاران از محل واگذاری اوراق مشارکت(بند ۲۴)

- اجازه دولت در انتشار اسناد خزانه اسلامی و اوراق مالی اسلامی (بندهای ۳۰ و ۳۴)

- تسهیل تبادل موافقتنامه دستگاههای اصلی با معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی از طریق کاهش ردیف های اصلی از ۳۰۰ ردیف در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ به ۶۱ ردیف.

- تقویت اتاق مبادلات ارزی به منظور ارتقاء ثبات بازار ارز (یند ۲۲).

مقدمه

محدودیتها و تنگناهای ایجاد شده در سال ۱۳۹۱ و تداوم آن در سال آینده منجر به آن گردیده تا در تهیه لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ به مسائل داخلی از دو بعد قوانین و مقررات و همچنین الگوهای اقتصادی شامل اقتصاد مقاومتی، الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت، و عدالت اجتماعی توجه شود.

رعایت الزامات اسناد بالادستی مشتمل بر سند چشم انداز، برنامه پنجم توسعه و سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و الگوهای اقتصادی مذکور از رویکردها و سیاست هایی است که در قالب احکام ماده واحده و ارقام جداول بودجه مورد تاکید قرار گرفته اند که هر یک به اجمال به شرح ذیل است:

۱- تقویت مولفه های اقتصاد مقاومتی: محدودیتهای ارزی ناشی از تشدید تحریم های بین المللی، ضرورت توجه به ساختارهای اقتصاد مقاومتی را در لایحه بودجه سال آینده، نه یک انتخاب، بلکه به یک الزام اساسی و اجتناب ناپذیر تبدیل کرده است. بر این اساس در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ در حوزه نظام تامین مالی و ارتقای کارایی نظام تخصیص منابع، این نکته مورد تاکید قرار گرفته است و متناسب با آن سیاستها و رویکردهای خاصی برای مواجهه با شرایط حاکم بر اقتصاد کشور در سال آینده تبیین شده است که از آن جمله می توان به موارد ذیل اشاره کرد:

- کاهش اتکا به درآمدهای نفتی: اتکای بالای اقتصاد کشور به درآمدهای نفتی در حوزه بودجه عمومی دولت و تجارت خارجی، عمده‏ترین نارسایی  ساختاری اقتصاد کشور طی دهه های اخیر به حساب می‌آید. تداوم چنین شرایطی منجر به آن شده تا بسترهای لازم برای اعمال تهدیدهای خارجی و فشارهای بین المللی و از جمله تحریم های نفتی مهیا شود. با عنایت به این موضوع در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ سعی گردیده تا با تبیین سیاستهای مشخص، آسیب پذیری اقتصاد کشور و بویژه نظام مدیریت مالی کلان کشور از این بخش به حداقل ممکن کاهش یابد. به عبارت دیگر یکی از رویکردهای لایحه بودجه کاهش اتکا به منابع نفتی با تکیه بر منابع مالی پایدار و از جمله درآمدهای مالیاتی است.

"این در حالی است که سهم درآمدهای عمومی در تأمین اعتبارات هزینه ای نیز از ۶۵ درصد در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ به ۷۶ درصد در لایحه بودجه سال آینده بهبود یافته است"بر این اساس سهم درآمدهای نفتی از منابع عمومی دولت از ۴/۴۹ درصد در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ به ۵/۳۹ درصد کاهش یافته است. این در حالی است که سهم درآمدهای عمومی در تأمین اعتبارات هزینه ای نیز از ۶۵ درصد در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ به ۷۶ درصد در لایحه بودجه سال آینده بهبود یافته است. شایان توجه است نسبت مذکور مطابق ماده (۱۱۷) قانون برنامه پنجم  باید  سالانه ۱۰ درصد افزایش یابد.

- اجرای طرحهای عمرانی با مشارکت بخشهای غیر دولتی: این رویکرد که در راستای کاهش فشار بر منابع عمومی دولت برای اجرای طرحهای عمرانی و بالطبع در راستای کاهش اتکا به منابع نفتی می تواند تفسیر گردد، برگرفته از حکم مصرح در بند (ب) ماده ۲۱۴ قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر استفاده از ظرفیتهای مالی و فنی بخش خصوصی برای اجرای طرحهای تملک دارایی های سرمایه‏ای از طریق قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی  است (بند ۹۰). علاوه بر این، به دولت اجازه داده شده منابع حاصل از واگذاری واحدهای خدماتی، ورزشی، آموزشی، رفاهی و درمانی و مانند آن به بخش غیر دولتی را با استفاده از مکانیسم بند ۹۰ ماده واحده و از طریق مشارکتهای عمومی خصوصی اقدام کند.

۲- اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی: در احکام متعددی از قانون بودجه سال جاری در راستای اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و کوچک سازی اندازه دولت به دولت اجازه داده شده است تا انواع دارایی های خود را برای تامین منابع یا بازپرداخت بدهی ها واگذار کند که از آن جمله می توان به موارد ذیل اشاره کرد:

- مطابق با بند (۳-۱۳) لایحه بودجه دولت و دستگاههای اجرایی مجازند بابت مطالبات و دیون و ایفای تعهدات دستگاههای اجرایی و مطالبات سالهای گذشته به اشخاص حقیقی و حقوقی و بویژه پیمانکاران طرحهای عمرانی نسبت به فروش و واگذاری سهام، اموال و داراییها و حقوق مالی و نیروگاههای متعلق به دولت و موسسات و شرکتهای دولتی تابعه و وابسته تا سقف۳۰۰۰۰۰ میلیارد ریال اقدام نمایند. علاوه بر آن ۶۲۰۰۰ میلیارد ریال جهت فروش نقدی سهام شرکتهای دولتی در ردیف های بودجه دیده شده است. بر این اساس تعداد ۱۸۵ شرکت در راستای کاهش حجم بودجه و تسهیل در امر واگذاری و اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از پیوست شماره ۳ قانون بودجه سال ۱۳۹۱ حذف شده است(جدول شماره ۱۷ لایحه بودجه سال ۱۳۹۲). لیکن تا قبل از اتمام عملیات واگذاری، شرکتهای مذکور مکلف به پرداخت مالیات و سود علی الحساب خود بصورت یک دوازدهم و واریز آن به خزانه است و بعد از واگذاری تابع قانون تجارت خواهند بود.

- همچنین سازمان خصوصی سازی مجاز شده علاوه بر موارد مذکور در جداول (۱) و (۲) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی در صورت امکان نسبت به واگذاری شرکتهای خارج از جداول مذکور نیز اقدام کند.

"- اجرای طرحهای عمرانی با مشارکت بخشهای غیر دولتی: استفاده از ظرفیتهای مالی و فنی بخش خصوصی برای اجرای طرحهای عمرانی از طریق قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی (بند ۹۰)"(بند ۲-۱۳)

- به وزارت آموزش و پرورش اجازه داده شده تا از محل منابع ناشی از واگذاری اموال غیر منقول خود (پس از تغییر کاربری) نسبت به تکمیل پروژه های عمرانی نیمه تمام، خرید مدارس و بازپرداخت بدهی دولت به صندوق ذخیره فرهنگیان اقدام کند.( بند۱۸)

- در راستای ارتقاء کارایی و اثربخشی فعالیتهای حاکمیتی دولت در حوزه ارائه خدمات آموزشی؛ بهداشتی و درمانی به دولت اجازه داده شده برای خرید خدمات از بخش غیر دولتی از محل کاهش اعتبارات دستگاههای اجرایی اقدام کند؛ لازم به ذکر است عملیاتی شدن این رویکرد تاثیر بسزایی در ارتقاء بهره وری عملکرد دستگاههای اجرایی و کارایی تخصیص منابع به دنبال خواهد داشت. (بند ۱۷)

۳- عدالت اجتماعی: نظام اقتصادی مبتنی بر رویکردهای عدالت محورانه، همواره به عنوان یکی از رویکردها و محورهای اصلی برنامه های توسعه و اسناد بالادستی مطرح بوده است. رویکرد مذکور در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ از ابعاد مختلف قابل بررسی است که در ذیل به برخی از آنها اشاره می شود:

- تداوم اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها و افزایش سهم بخش خانوار در برخورداری از عواید حاصل از هدفمند سازی از ۴۰۰۰۰۰ میلیارد ریال در سال ۱۳۹۱ به ۹۰۰۰۰۰ میلیارد ریال.

- اختصاص اعتبار برای تامین مابه التفاوت نرخ ارز جهت واردات کالاهای اساسی و دارو : در سال آتی با توجه به تک نرخی شدن ارز برای کالاهای اساسی و نهاده های دامی و کشاورزی در ردیف اعتبارات متفرقه معادل ۵۱۶۱۱ میلیارد ریال برای مابه‌التفاوت نرخ ارز واردات کالاهای اساسی و نهاده های کشاورزی پیش بینی شده است. علاوه بر این در ذیل ردیف های اعتباری وزارت بهداشت و درمان به میزان ۲۲۳۶۱ میلیارد ریال یارانه دارو پیش بینی شده است که نسبت به مصوب بودجه سال ۱۳۹۱ بیش از ۵ برابر افزایش نشان می دهد.

- رفع تفاوتها و تبعیض های موجود بین دستگاههای ملی و استانی در پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان

- افزایش سهم استانها از اعتبارات عمرانی در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۳۹۱: در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای استانی بیش از ۹۶۰۰۰ میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به رقم مصوب سال۱۳۹۱ بالغ بر ۲۷ درصد افزایش نشان می‌دهد. بدین ترتیب سهم اعتبارات تملک دارایی‌های‌ سرمایه‌ای استانی از کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از ۱۹ درصد در سال ۱۳۹۱ به حدود ۲۶ درصد افزایش می‌یابد. با احتساب اعتبارات طرح‌های استانی ویژه (ملی استانی شده)، کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه ای استانی به ۱۴۴۰۰۰ میلیارد ریال بالغ خواهد گردید که ضمن افزایش ۹۱ درصد نسبت به سال ۱۳۹۱، ۳۹ درصد از کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه ای را به خود اختصاص خواهد داد (با احتساب اعتبارات ردیف های متفرقه رقم مذکور به ۱۵۶۰۰۰ میلیاردریال افزایش می یابد).

علاوه بر موارد مذکور، در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲، رویکردها و سیاستهای دیگری در راستای حمایت از تولید و سرمایه گذاری، ارتقا شفافیت و ثبات بازار ارز و ... پیش بینی گردیده که هر یک به اجمال و به شرح ذیل مدنظر قرار می گیرند:

- استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای تکمیل طرحهای نیمه تمام عمرانی (بند ۷)

- اجازه به دستگاههای اجرایی جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق مشارکت سالهای قبل و تعهدات ارزی و ریالی فاینانس از محل فروش اموال منقول و غیر منقول (بند ۷-۱۳)

- اجازه به دستگاههای اجرایی جهت اعطای تسهیلات در قالب وجوه اداره شده و یا تسهیلات تکلیفی تا سقف ۱۰۰۰۰۰ میلیارد ریال به خریداران طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای، پیمانکاران، مشاوران و سازندگان از محل واگذاری طرحهای تملک داراییهای سرمایه ای نیمه تمام، تکمیل شده و آماده بهره  بردای ملی و استانی و از محل منابع داخلی (بند ۸-۱۳)

- بازپرداخت بخشی از مطالبات پیمانکاران از محل واگذاری اوراق مشارکت فروش نرفته طرحهای موضوع بند ۲۴ ماده واحده لایحه بودجه

- مجوز دولت در انتشار اسناد خزانه اسلامی با سر رسیدهای یک تا سه سال و به میزان ۶۰۰۰۰ میلیارد ریال جهت تسویه بدهی های مسجل خود بابت طرحهای تملک داراییهای سرمایه ای (بند ۳۰)

- اجازه دولت در انتشار اوراق مالی اسلامی جهت بازپرداخت بدهی های غیرجاری واحدهای تولیدی به بانکها و موسسات اعتباری (بند۳۴)

- تسهیل تبادل موافقتنامه دستگاههای اصلی با معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی از طریق کاهش ردیفهای اصلی از ۳۰۰ ردیف در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ به ۶۱ ردیف.

"تداوم چنین شرایطی منجر به آن شده تا بسترهای لازم برای اعمال تهدیدهای خارجی و فشارهای بین المللی و از جمله تحریم های نفتی مهیا شود"

- تقویت اتاق مبادلات ارزی و ارتقا ثبات بازار ارز از طریق ملزم کردن کلیه وزارتخانه ها و شرکتهای دولتی در انجام هر گونه مبادله و استفاده از منابع ارزی خود با هماهنگی و تصویب کارگروهی متشکل از دستگاههای ذیربط در این حوزه (بند ۲۲).

- صادرکنندگان کالاها و خدمات ملکف شده اند درآمدهای ارزی خود را به نرخ مبادله ای که توسط کارگروه بند ۲۲ ماده واحده لایحه بودجه تعیین می شود به نظام بانکی کشور عرضه کند. شرط برخورداری از مشوق های صادراتی، معافیت ها و تخفیف های مالیاتی و امتیازات ترجیحی برای صادرکنندگان منوط به اجرای این بند است. (بند ۳۲)