ریشه انحراف در سیاست پولی

گروه بازار پول - نتایج یک پژوهش اقتصادی بیانگر این است که در سال‌های اجرای برنامه‌های توسعه‌ای، بانک مرکزی ایران قاعده سیاست پولی مشخصی را دنبال نکرده و از هیچ یک از ابزارهای سیاست پولی خود برای کنترل تورم استفاده نکرده است.
این پژوهش عنوان می‌کند که اگرچه بانک مرکزی مجهز به ابزارهای کافی برای اعمال سیاست‌های پولی نیست، اما اولویت‌های سیاستی آن مشخص نبوده و هدف‌های سیاست‌گذار پولی کشور در مورد متغیرهای کلیدی نظیر نرخ تورم و تولید به طور دقیق روشن نیست.
در این گزارش تحقیقاتی که توسط نشریه «تازه‌های اقتصاد»، وابسته به پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی منتشر شده، کوشش شده است که به سوالاتی از قبیل میزان درجه انطباق اهداف بالا دستی (برنامه‌های پنج ساله توسعه) و عملکرد سیاست‌گذاری پولی طی چند دهه گذشته پاسخ داده شود.
ناسازگاری عملکرد اقتصادی با اهداف
با توجه به این که در هر یک از برنامه‌های اول تا چهارم توسعه، هدفی برای نرخ تورم و رشد اقتصادی تعیین شده بود در بخشی از این پژوهش، میزان سازگاری عملکرد سیاست‌گذاری پولی کشور و اهداف کمی این برنامه‌ها مورد ارزیابی قرار گرفته است. این ارزیابی گویای آن است که به غیر از سال‌های ۱۳۷۸ تا ۱۳۸۰ و سال ۱۳۸۴ که نرخ تورم عملکرد کمتر از نرخ هدف بود، در سایر دوره‌ها نرخ تورم عملکرد تفاوت زیادی با نرخ هدف‌گذاری شده داشته است. بر اساس این بررسی در برنامه پنجم، برای تورم و نرخ رشد اقتصادی حتی هدف‌گذاری هم صورت نگرفت؛ بنابراین نمی‌توان ارزیابی از عملکرد اقتصادی با اهداف سیاست‌گذاری پولی انجام داد.
در مورد رشد اقتصادی نیز، تنها در ۶ سال از ۲۱ سال برنامه‌های اول تا چهارم (یعنی سال‌های ۷۰،۶۹، ۷۵، ۷۹، ۸۱ و ۸۲)، نرخ رشد عملکرد بیشتر از نرخ هدف بوده و در بقیه سال‌ها نرخ رشد هدف‌گذاری شده بیشتر از عملکرد بوده است؛ یعنی در ۱۵ سال از ۲۱ سال اجرای این چهار برنامه، رشد اقتصادی کشور کمتر از نرخی بوده که در این برنامه‌ها هدف‌گذاری شده بود.
انحراف سیستماتیک سیاست‌گذاری پولی
این پژوهش در ادامه به بررسی تطابق عملکرد اقتصادی با اهداف تعیین شده در زمینه نقدینگی و انبساط پولی پرداخته است. تحقیق صورت گرفته دلیل توجه به «نقدینگی» را این گونه عنوان کرده که «در ایران لنگر اعلام شده اسمی سیاست پولی نرخ رشد نقدینگی بوده است»؛ یعنی مقرر این بوده که از طریق کنترل نقدینگی، کنترل متغیرهای پولی دیگر مانند تورم انجام گیرد. این بررسی مشخص می‌کند که عملکرد رشد نقدینگی تفاوت‌های قابل‌توجهی در مقایسه با مقادیر هدف‌گذاری شده در برنامه‌های توسعه دارد و فقط در سال‌های ۱۳۷۶ تا ۱۳۸۲، نرخ رشد نقدینگی به طور قابل‌توجهی کمتر از متوسط نرخ رشد دوره مورد بررسی بوده است.

"این ارزیابی گویای آن است که به غیر از سال‌های ۱۳۷۸ تا ۱۳۸۰ و سال ۱۳۸۴ که نرخ تورم عملکرد کمتر از نرخ هدف بود، در سایر دوره‌ها نرخ تورم عملکرد تفاوت زیادی با نرخ هدف‌گذاری شده داشته است"
نویسنده از انحراف مستمر عملکرد نرخ رشد نقدینگی نسبت به نرخ هدف‌گذاری شده، نتیجه‌گیری کرده است که این انحراف مستمر، نشان از «سیستماتیک بودن» تخطی از اهداف اعلام شده در اسناد بالا دستی دارد و به دلیل این انحراف زیاد و مستمر از نرخ‌های هدف، عملکرد بانک مرکزی به اعتبار سیاست پولی آسیب زده است. به اعتقاد مولف، دو عامل «متعهد نبودن بانک مرکزی به اهداف اعلام شده» و «تضعیف ظرفیت‌های شفاف‌سازی و پیام‌رسانی بانک مرکزی» به تضعیف شهرت و اعتبار سیاست‌های بانک مرکزی منجر شده است.
از نتایج این تحقیق چنین برمی‌آید که هر چند اهداف اعلام شده سیاست پولی در ایران با اهداف تعریف شده بانک‌های مرکزی دیگر تفاوت چندانی ندارد، اما اولویت‌های سیاستی آن مشخص نیست و در سال‌های اخیر نیز لنگر اسمی سیاست پولی مشخص نبوده و هدف‌های سیاست‌گذار در مورد متغیرهای کلیدی نرخ تورم و تولید یا شکاف این متغیرها به طور دقیق روشن نیست.
علل انحراف از نرخ نقدینگی هدف
بنا بر این نتایج، ابعاد انحراف عملکرد از اهداف در زمینه‌های تورم، تولید و نقدینگی در دوره‌های مختلف تفاوت‌های قابل‌توجهی داشته است. نویسنده دلایل این تفاوت‌ها را درآمدهای نفتی و رویکردهای متفاوت به سیاست‌گذاری اقتصادی و پولی دانسته است. این پژوهش در این خصوص تبیین کرده است که بانک مرکزی پس از رشد بالای نقدینگی در سال‌های ابتدایی دهه ۷۰، منضبط‌‌تر عمل کرده و توانسته است تفاوت میان نرخ‌های رشد نقدینگی عملکرد با نرخ‌های رشد هدف را به طور نسبی کنترل کند، اما با این حال، این رویکرد نسبتا انضباطی در سال‌های ۱۳۸۲ تا ۱۳۸۶ به حاشیه رفت و نرخ تورم در سال ۱۳۸۷ به ۴/۲۵ درصد رسید.
این پژوهش خاطرنشان می‌کند که اگرچه حجم نقدینگی در کوتاه‌مدت مستقیما تحت کنترل سیاست‌گذار پولی نبوده و تحت تاثیر عواملی چون ترجیح‌های افراد در نگهداری پول است، اما در میان مدت و بلند مدت، بانک مرکزی می‌تواند نرخ رشد نقدینگی را تحت کنترل درآورد. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که انحراف رشد نقدینگی در ایران برآمده از نوسانات کوتاه‌مدت نیست، بلکه یک انحراف سیستماتیک است.

نویسنده در این باره افزوده که ناتوانی بانک مرکزی در اجرای سیاست‌های مناسب، دلایل گوناگونی مانند «نداشتن استقلال در انتخاب اهداف» (ناشی از سلطه مالی دولت) و «محدودیت در انتخاب ابزار» دارد.
چالش‌های سیاست‌گذاری پولی در ایران
در بخش دیگری از این بررسی، به مهم‌ترین چالش‌های سیاست‌گذاری پولی در ایران، یعنی «محدودیت ابزار سیاست پولی»، «قابلیت کنترل ابزار سیاست پولی» و «وجود تفاوت در رویکرد اعضای شورای پول و اعتبار»، پرداخته شده است.
به اعتقاد نویسنده، محدودیت ابزار سیاست پولی کارآ سازگار با «قانون بانکداری بدون ربا»، یکی از مهم‌ترین مشکلات موجود در سیاست پولی است. او تاکید کرده که این محدودیت‌ها، یکی از مهم‌ترین دلایل اجرا نشدن رویکرد «هدف‌گذاری تورم» تا کنون به طور رسمی و نهادی است و بانک مرکزی مجهز به ابزارهای کافی برای اعمال سیاست‌های پولی نیست.
قابلیت کنترل ابزار سیاست پولی، یکی دیگر از چالش‌های سیاست‌گذاری پولی در ایران مطابق نتایج این پژوهش است. به گفته نویسنده، در کشورهای عمده صادرکننده نفت، سیاست پولی تحت تاثیر نوع خاصی از سلطه مالی است و در بیشتر اوقات، تحت این شرایط، بانک مرکزی اختیار کافی در استفاده از ابزار سیاستی خود (پایه پولی) برای کنترل تورم ندارد. مطابق این بررسی، نرخ نقدینگی در ایران در نتیجه تغییرات پایه پولی، بسیار پرنوسان بوده است.
همچنین وجود تفاوت در رویکرد اعضای شورای پول و اعتبار به عنوان بالاترین مرجع سیاست‌گذاری پولی در ایران، به دلیل اینکه اعضای آن از مسوولان و نمایندگان بخش‌های مختلف انتخاب می‌شوند و مسوولیت‌ها، دیدگاه‌ها و منافع سازمانی متفاوتی با هم و با بدنه کارشناسی بانک مرکزی دارند، یکی دیگر از چالش‌های سیاست‌گذاری پولی در ایران عنوان شده است.
سیاست پولی در حاشیه سیاست مالی
طبق این گزارش، سیاست‌های مالی دولت و بودجه‌های متکی بر درآمد‌های نفتی موجب تضعیف کنترل بانک مرکزی بر ابزار سیاستی خود شده است و هر چند تصور می‌ شود بانک مرکزی کنترل بیشتری بر جزء بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی داشته باشد، اما فعالیت‌های شبه مالی دولت بر کمیت این متغیر در برخی از دوره‌ها نقش تعیین‌کننده داشته است. طبق این نتایج، «خالص بدهی‌های دولت به بانک مرکزی» در دوره جنگ و نیز دوره ۱۳۶۷تا ۱۳۷۷، «افزایش چشمگیر درآمد‌های ارزی و هزینه کردن آن در قالب بودجه دولت» در دوره ۱۳۸۱ تا ۱۳۸۸ و «تغییرات در بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی» در سال‌های اخیر، مهم‌ترین عوامل اثرگذار بر تغییرات پایه پولی (به عنوان مهم‌ترین جزء اثرگذار بر حجم نقدینگی) بوده است.
به اعتقاد نویسنده، نکته مهم آن است که سلطه مالی، هم بر کنترل پذیری ابزار و هم بر اهداف سیاست پولی تاثیر می‌گذارد؛ بنابراین انضباط مالی با داشتن یک نظام مالی - بودجه‌ای پایدار، برای تدوین سیاست‌های منضبط و معتبر الزامی است.
قاعده‌مند نبودن سیاست‌گذاری پولی
این بررسی اظهار کرده است که شواهد تجربی نشان می‌دهد که کشورهایی که سیاست‌های قاعده‌مند پولی داشته‌اند در کنترل تورم موفق‌تر عمل کرده‌اند.

"نویسنده دلایل این تفاوت‌ها را درآمدهای نفتی و رویکردهای متفاوت به سیاست‌گذاری اقتصادی و پولی دانسته است"به عبارت دیگر قاعده‌مند بودن سیاست‌ها منجر به زیان اجتماعی کمتری می‌شود. همچنین، اجرای سیاست‌های با ثبات، معتبر و منضبط پولی و ارزی برای ایجاد فضای مناسب کلان جهت رشد اقتصادی، خنثی کردن اثرات منفی بار توزیعی تورم و تخصیص بهتر منابع سرمایه‌ای و ارزی ضروری به نظر می‌رسد.
طبق نتایج این تحقیق، به نظر می‌رسد که بانک مرکزی قاعده سیاست پولی مشخصی را دنبال نکرده است و به طور ویژه، از هیچ یک از ابزارهای سیاست پولی چون نرخ سود بانکی، نرخ رشد پایه پولی و نقدینگی به طور سیستماتیک و موثر برای کنترل تورم در دوره زمانی برنامه‌های اول تا چهارم توسعه استفاده نشده است. عملکرد بانک مرکزی نشان دهنده این است که در بعضی دوره‌ها، اقدامات سیاست‌گذار پولی برای مساعدت به رشد تولید و اشتغال، به جای دستیابی به سطوح تولید بالاتر باعث استمرار تورم و تشدید فشارهای تورمی شده است. همچنین، واکنش به تورم، بیشتر، از نوع «مقطعی و آستانه‌ای» بوده به این معنی که هنگامی که نرخ تورم از یک حد آستانه‌ای فراتر رفته، بانک مرکزی با کنترل نرخ رشد پولی به این فشار تورمی واکنش نشان داده است. در این زمینه چنین استنباط می‌شود که الگوی سیاست‌گذاری پولی در ایران واکنشی و استصوابی است و عملکرد بانک مرکزی ماهیتی بلندنگر و پیشگیرانه نداشته است و بالعکس، انعکاسی و مقطعی بوده است.