همه پرسی؛ راهکار قانونی خروج از انسداد سیاسی

چکیده :حرکت جدی در جهت مبارزه با فساد ساختاری و اجرای برخی دیگر از اصول مطلع مانده فصل سوم قانون اساسی از طریق مکانیزم اصل ۵۹ این قانون قطعا می تواند موجب کاهش ناامیدی ها، بی اعتمادی ها و شکاف های بین دولت و ملت شود و راه های جدیدی از نوع آنچه میرحسین در بیانه شماره ۱۷ خود نشان می دهد، برای خروج از انسداد موجود نمایان شود....

کلمه – اردشیر امیر ارجمند:

بسم الله الرحمن الرحیم

آقای روحانی در همایش “اقتصاد ایران” در اقدامی خجسته با تاکید بر مسئولیت خود در اجرای قانون اساسی، خواستار اجرای یکی از اصول مهم اما معطل مانده و فراموش شده قانون اساسی شده اند. ایشان می فرمایند: “یکی از اصول قانون اساسی[منظور اصل ۵۹ است] که از روز اول تا کنون اجرا نشده و من به عنوان مسوول اجرای قانون اساسی بسیار دلم می خواهد شرایطی فراهم شود تا یک بار هم که شده به این اصل قانون اساسی عمل شود مراحعه مستقیم به آرای عمومی است. قانون اساسی به ما می گوید در مسائل مهم اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی به جای اینکه قانون در مجلس تصویب شود، ماده قانونی یا برنامه مستقیم به آرای عمومی مردم و همه پرسی گذاشته شود…. یک بار هم که شده یک مساله بسیار مهم که ممکن است اختلافی هم باشد؛ البته اختلافی بودن اشکالی ندارد و نظرات همیشه یکسان نیست؛ ی کبار آن موارد مهم که برای همه ما اهمیت دارد و در زندگی ما تاثیرگذار است از مردم مستقیم بپرسیم… یک بار، سالی یک بار، ده سال یک بار، الان سی و شش سال شده یک بار این اصل قانون اساسی اجرا و عمل نشده.”

اصل ۵۹ قانون اساسی مقرر می دارد: “در مسائل مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد”.

"قانون اساسی به ما می گوید در مسائل مهم اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی به جای اینکه قانون در مجلس تصویب شود، ماده قانونی یا برنامه مستقیم به آرای عمومی مردم و همه پرسی گذاشته شود…"بدین ترتیب آقای روحانی به همه، به ویژه به آنهایی که با در دست داشتن برخی کانون های قدرت در اجرای سیاست های او در زمینه داخلی و بین المللی کارشکنی می کنند، نقش خود به عنوان مجری قانون اساسی را یادآور می شود، پا را از کلی گویی فراتر می گذارد و به صورت مشخص خواستار اجرای یکی از اصول قانون اساسی می شود؛ آن هم اصلی که اجرای آن می تواند توازن قوا در برابر کانون های اقتدارگرایی و انسداد سیاسی را به نفع مردم و منافع ملی تغییر دهد. این اظهارات در صورتی که همراه با اقدامات عملی موثر و پگیری جدی باشد، می تواند قدمی مهم برای ایجاد زمینه خروج از انسداد حقوقی و سیاسی و فساد ساختاری تحمیل شده به مردم و کشور تلقی شود. بدین جهت لازم است برخی از ابعاد حقوقی این اصل را مورد بررسی قرار دهیم.

یک. مبانی حقوقی و سیاسی همه پرسی تقنینی

آنچه در اصل ۵۹ مورد توجه قرار گرفته است، همه پرسی تقنینی است که باید آن را از انواع دیگر همه پرسی به ویژه همه پرسی قانون اساسی که در اصل ۱۷۷ پیش بینی شده است، تفکیک کرد. هدف از همه پرسی تقنینی، همانطور که آقای رییس جمهور هم در سخنرانی خود اشاره می کند، وضع قانون عادی از طریق همه پرسی و رجوع به آرای عمومی است.

در مطالعه تطبیقی گونه های مختلف این نهاد حقوقی، می توان مبانی زیر را برای آن برشمرد:

- اعمال حق تعیین سرنوشت از طریق دموکراسی مستقیم؛

- اجماع سازی و تقویت همبستگی ملی در موارد حساس؛

- حل اختلاف بین نهادهای حکومتی در مسائل مهم و سرنوشت ساز از طریق داوری مردم به عنوان صاحبان اصلی و منشأ حاکمیت؛

- تضمین حقوق مردم در قبال قوه مقننه با تبدیل دموکراسی غیرمستقیم به دموکراسی مستقیم؛

- مشارکت مردم در مسئولیت و عواقب تصمیمات و برنامه های متخذه.

اعضای مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در مذاکرات مربوط به اصل ۵۹ اجمالا به موارد زیر اشاره کرده اند:

حق طبیعی:
- “مراجعه به آرای عمومی یک حق طبیعی مردم است و اصلا احتیاج به قانون ندارد و ما نه می توانیم محدودش کنیم و نه می توانیم نفی اش کنیم و نه می توانیم اثباتش کنیم مثل حجیت قطع که برای اینکه اساس قانون ما بر اساس مراجعه به آرای عمومی است” (صورت مشروح مذاکرات، ص ۱۷۹۲)

و خوب است جناب آیت الله مکارم شیرازی یک بار به سخنان آن روز خود قبل از صدور آرای کنونی که غالبا در جهت نفی حقوق طبیعی مردم است توجه کنند.

انتقال مسئولیت:
- “نمایندگان می خواهند مسئولیت را از خود سلب کنند و متهم نشوند” (همان ص ۱۷۹۳)؛
- ” در این موارد همه پرسی پیش می اید که هیچ مرجعی حاضر نیست مسئولیتی را قبول کند” (همانجا)؛
- “اگر مجلس وحشت دارد به آرا مراجعه کنیم” ( همان، ص ۱۷۹۵)؛

اجماع سازی در موارد حساس:
- “شرکت در بعضی پیمانها… وقتی دو سوم نمایندگان تشخیص دادند که بهتر است با توجه به حاکمیت ملی به آراء عمومی مراجعه کنیم” ( همان ص ۱۷۹۴)؛
- “مطلب خیلی مهم است مثلا دولت آمریکا گفته است آیا باید محاصره اقتصادی بشوید یا باید تسلیم بشوید. مجلس شورای ملی نمی تواند در این امر مهم تصمیم بگیرد اینجا است که رفراندم می کند” (همان ص ۱۷۹۴)؛

حل اختلاف:
- ” در بعضی موارد بین قوایی که منتخب مردم هستند اختلاف پیدا می شود معمولا در آنجا است که به اصل ریشه قدرت یعنی رای مردم مراجعه می شود که ببینند حق با کدام طرف است” ( همان ص ۱۷۹۴).

دو. قلمرو همه پرسی تقنینی

اصل ۵۹ قانون اساسی ما ظاهرا ملهم از اصل ۱۱ قانون اساسی ۱۹۵۸ فرانسه پیش از اصلاحات بعدی آن است، اما با وسعت بیشتر و محدویت کمتر. “مسائل مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی” این قلمرو را مشخص می کند. در اینجا به مسائل نظامی و بین المللی اشاره نشده است.

"این اظهارات در صورتی که همراه با اقدامات عملی موثر و پگیری جدی باشد، می تواند قدمی مهم برای ایجاد زمینه خروج از انسداد حقوقی و سیاسی و فساد ساختاری تحمیل شده به مردم و کشور تلقی شود"اما با توجه به وسعت معنی امر سیاسی و با توجه به مشروح مذاکرات قانون اساسی مذکور در فوق، به نظر می رسد قلمرو اصل ۵۹ همان قلمرو قانون است و مرجع تشخیص مهم بودن امر نیز خود مجلس است و نه نهاد دیگری.

مطلعه تطبیقی نشان می دهد که همه پرسی تقنینی در کشورهای دیگر در بسیاری از موارد برای پیوستن به معاهدات بین المللی بوده است.

سه. درخواست همه پرسی

به موجب ماده ۳۶ قانون همه پرسی در جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۶۸،همه پرسی به پیشنهاد رییس جمهور یا یک صد تن از نمایندگان مجلس و تصویب حداقل دو سوم مجموع نمایندگان مجلس انجام می شود. بدین ترتیب جایی برای ابتکار مردمی در فرایند درخواست همه پرسی دیده نشده است و این کمبود می تواند موجب تهی شدن این اصل از ماهیت خود شود و اعمال آن را با مشکل عملی یعنی عدم رضایت مجلس مواجه کند. با وجود این به نظر می رسد، در فروض زیر اجرای این اصل می تواند متصور باشد:

- اکثریت قاطع نمایندگان مجلس در مورد مسئله ای توافق داشته باشند اما به جهت حساسیت آن و ترس از عواقب آن نخواهند مسئولیت آن را به تنهایی یپذیرند و تصمیم و مسئولیت آن را به مردم واگذار کنند؛

- رییس جمهور یا اقلیت مجلس در مورد مهم و چالش برانگیزی که حساسیت عمومی نسبت به آن زیاد است، با اکثریت مجلس اختلاف داشته باشند و با توجه به حمایت مردمی از این امر، نمایندگان مجلس قبول کنند که داوری را به مردم واگذار کنند.

چهار. تایید مصوبه قبل از ارجاع به همه پرسی

این سوال هم مطرح است که آیا متن همه پرسی باید از نظر عدم مغایرت با قانون اساسی و شرع به تایید شورای نگبهان برسد یا نه؟ و اگر پاسخ مثبت است، چه هنگام؟ قبل از انجام همه پرسی یا بعد از آن؟ برخی حقوقدانان با فرض اینکه چنین نظارت احتمالی ای باید بعد از انجام همه پرسی انجام شود، آن را غیر موجه دانسته اند.

اما به نظر می رسد با عنایت به اینکه اعلام نظر مردم فقط به صورت آری یا نه است (ماده یک قانون همه پرسی) و با توجه به اصل ۹۴ قانون اساسی که مقرر می کند “کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان فرستاده شود” و همچنین مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (همان، صص ۱۷۹۰ و ۱۷۹۵) این مصوبه نیز باید (به مانند سایر مصوبات مجلس که موجد قانون است) قبل از ارجاع به همه پرسی به تایید شورای نگهبان برسد.

پنج. دستور همه پرسی

بند سه اصل ۱۱۰ که در بازنگری سال ۶۸ به این اصل اضافه شده است، “فرمان همه پرسی” را از اعداد وظایف و اختیارات رهبر دانسته است و به همین دلیل برخی از حقوقدانان، در این مورد اختلافی، از این نظر دفاع کرده اند که فرمان همه پرسی تقنینی را هم رهبر باید صادر کند. اما برخی دیگر آن را منحصر به فرمان همه پرسی بازنگری قانون اساسی مذکور در اصل ۱۷۷ می دانند که آن هم پس از بازنگری ۱۳۶۸ به قانون اساسی اضافه شده است. اصل ۵۹ در قانون اساسی ۱۳۵۸ وجود داشت اما فرمان همه پرسی از زمره وظایف و اختیارات رهبری تلقی نشده بود. اضافه شدن بند سه به اصل ۱۱۰ در واقع در راستا و به دنبال اضافه شدن ۱۷۷ به قانون اساسی بوده و ارتباطی با هم پرسی تقنینی موضوع اصل ۵۹ ندارد.

"هدف از همه پرسی تقنینی، همانطور که آقای رییس جمهور هم در سخنرانی خود اشاره می کند، وضع قانون عادی از طریق همه پرسی و رجوع به آرای عمومی است"به نظر می رسد که مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی سال ۵۸ و مشرح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی سل ۶۸ و همچنین ماده ۳۶ قانون همه پرسی مؤید این نظر باشند.

آقای روحانی به صراحت مشخص نکرده اند که خواستار رجوع به همه پرسی برای قانون گذاری در چه موضوع یا موضوعاتی هستند. اما شواهد نشان می دهد که مسائل بین المللی و پرونده هسته ای می تواند یکی از آنها باشد. اگر توافق هسته ای به نتیجه برسد، علی الاصول نیاز به مصوبه قانونی دارد و احتمالا آقای روحانی به تصویب آن از طریق همه پرسی امیدوارتر است تا مجلس کنونی. قطعا اجرای اصل ۵۹ با مقاومت کانون های اقتدارگرایی مواجه خواهد شد . اما آنچه مهم است و باید مورد حمایت قرار گیرد و می توانست قبلا هم اتفاق بیفتد ( مثلا در تصویب لوایح دوقلو در سال ۸۲) و صورت نگرفت، تلاش جدی در این راستا بود.

در ۱۶ تیر ۱۳۸۹، میرحسین موسوی در یادداشتی پیرامون قطعنامه ۱۹۲۹ شورای امنیت، با اشاره به پرونده هسته ای، دلسوزانه تاکید می کند: “چرا باید چند نفر پنهان از نظر مردم در مورد پرونده هائی که به سرنوشت همه ملت مربوط است تصمیم بگیرند؟ مگر قرار نبود مردم حاکم بر سرنوشت خود باشند؟ چرا فکر کنیم که مردم باید با هرچه ما تصمیم گرفتیم موافق باشند؟ آیا اصل مربوط به رفراندوم جنبه زینتی دارد که هر زمان برای حل مسائل مهم کشور به آن اشاره می شود طوفانی از اتهام و توهین راه می افتد؟ آیا جای آن نیست که در موارد حساس نظر ملت را از این طریق پشت سر تصمیمات مهم قرار دهیم؟”

شورای هماهنگی راه سبز امید نیز در همین راستا در بیانیه های مورخ

۳ آبان ۹۱

و ۱۲ آبان ۹۲ تقاضای اعمال اصل ۵۹ را کرده است.

اکنون که رییس جمهور و مجری قانون اساسی به ضرورت اجرای اصل ۵۹ رسیده است، امیدواریم که با اجتناب از گرایش های پوپولیستی به استلزامات این ساز و کار دموکراتیک که همانا ایجاد وجدان جمعی از طریق بحث و تبادل نظر در فضای آزاد و سازنده بین کنشگران دولتی، صاحب نظران، فعالان جامعه مدنی و شهروندان مسئول است، پاییند باشیم و متعهد به فراهم کردن زمینه و امکانات آن.

حرکت جدی در جهت مبارزه با فساد ساختاری و اجرای برخی دیگر از اصول مطلع مانده فصل سوم قانون اساسی از طریق مکانیزم اصل ۵۹ این قانون قطعا می تواند موجب کاهش ناامیدی ها، بی اعتمادی ها و شکاف های بین دولت و ملت شود و راه های جدیدی از نوع آنچه میرحسین در بیانه شماره ۱۷ خود نشان می دهد، برای خروج از انسداد موجود نمایان شود.

اردشیر امیرارجمند *
۱۴ دی ۱۳۹۳

* مشاور حقوقی میرحسین موسوی و استاد دانشگاه شهید بهشتی